De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) heeft uitspraak gedaan in drie zaken die gaan over het afwijzen van een verzoek om handhavend op te treden tegen zogenoemde PAS-melders. De Afdeling maakt in de uitspraken duidelijk welke belangen tegen elkaar dienen te worden afgewogen en waar de ruimte zit om tijdelijk van handhaving af te zien.
De drie zaken zijn gelijktijdig behandeld en hebben betrekking op besluiten van het college van gedeputeerden staten van Utrecht en Overijssel (hierna: “de Colleges”).
De Afdeling heeft uitspraak gedaan in drie zaken die gaan over het afwijzen van een verzoek om handhavend op te treden tegen zogenoemde PAS-melders. PAS-melders zijn bedrijven die een melding hebben gedaan op grond van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: “PAS”) voor de wijziging, uitbreiding of oprichting van stikstofveroorzakende activiteiten. Deze activiteiten waren uitgezonderd van de vergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: “Wnb”) op grond van het PAS en verwante wet- en regelgeving, omdat de stikstofdepositie ten gevolge van de activiteiten onder de grens- of drempelwaarde bleef. De Afdeling heeft op 29 mei 2019 geoordeeld dat de PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn (hierna: “de PAS-uitspraak”). De PAS-uitspraak heeft, kort gezegd, tot gevolg dat activiteiten die op basis van de uitzondering op de vergunningplicht zijn gerealiseerd alsnog vergunningplicht zijn.
Coöperation Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: “MOB”) heeft verzocht om handhavend op te treden tegen de PAS-melders aangezien zij zonder daartoe strekkende natuurvergunning activiteiten realiseren die significante effecten kunnen veroorzaken op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De Colleges hebben besloten af te zien van handhaving omdat volgens hen sprake is van bijzondere omstandigheden die dat afzien rechtvaardigen.
Van belang is dat door de minister sinds de PAS-uitspraak wordt medegedeeld dat de PAS-melders een oplossing wordt geboden in de vorm van legalisatie. Hiervoor is onder andere art. 1.13a Wnb inwerking getreden en is het legalisatieprogramma vastgesteld. Conform het legalisatieprogramma zullen de eerste PAS-melders medio 2025 geinformeerd worden over hun aanvraag van de natuurvergunning. De bij de drie uitspraken betrokken PAS-melders hebben de eerste drie stappen van het legalisatieprogramma doorlopen.
De hoofdregel is dat een bestuursorgaan handhavend moet optreden als er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Alleen als er bijzondere omstandigheden zijn mag van handhaving worden afgezien. Die bijzondere omstandigheden kunnen zijn: concreet zicht op legalisatie of handhaving is onevenredig tot het daarmee te dienen doel.
De Afdeling oordeelt dat art. 1.13a Wnb, het legalisatieprogramma én deelname daaraan onvoldoende is om te spreken van concreet zicht op legalisatie.
Daarentegen ziet de Afdeling in de volgende omstandigheden voldoende aanleiding om aan te nemen dat sprake is van bijzondere omstandigheden op basis waarvan de Colleges het handhaven tot medio 2025 onevenredig kunnen achten in verhouding tot het natuurbelang:
De vraag of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhaving pas kan worden beoordeeld nadat bekend is of er een redelijke evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. Het is daarvoor noodzakelijk dat de impact van het niet-handhavend optreden tot medio 2025 op de natuur in kaart wordt gebracht én afgewogen. De Afdeling merkt op dat het natuurbelang in de afweging tegemoet kan worden gekomen door middel van het treffen van maatregelen. Maatregelen die lopen tot medio 2025 én eventueel inhouden dat bepaalde activiteiten beëindigt worden en blijven.
In de betreffende drie uitspraken leidt dit oordeel ertoe dat de besluiten tot het afzien van handhavend optreden onvoldoende gemotiveerd zijn. De Colleges hebben namelijk niet laten zien dat sprake is van een redelijke evenwicht tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang.
Voor deze drie PAS-melders betekent dit dat de Colleges een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraken van de Afdeling.
In het algemeen betekenen deze uitspraken dat ook andere Colleges weten dat afzien van handhaving in sommige gevallen wel mogelijk is maar dat dan inzichtelijk dient te worden gemaakt welke belangen tegen elkaar zijn afgewogen én dat er een redelijk evenwicht bestaat tussen die belangen. Met name ten aanzien van ondernemers die ‘PAS-melders’ zijn én de eerste stappen van het legalisatieprogramma hebben doorlopen geven deze uitspraken een stukje duidelijkheid.
Neemt u gerust contact met ons op als u vragen heeft naar aanleiding van dit artikel. Wij helpen u graag verder.
auteurs:
Jasminke Meester
jhmeester@benthemgratama.nl
+31 (0)6 820 539 52
Jan Teun Fuller
jtfuller@benthemgratama.nl
+31 (0)6 510 062 23