Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De invoering van deze wet werd omschreven als de grootste wetswijziging sinds het invoeren van de Grondwet in 1848. Afgelopen jaar werd de praktijk voor het eerst geconfronteerd met de Omgevingswet. In deze reeks gaan we in op onze eerste ervaringen met de Omgevingswet en wat dit voor de praktijk betekent. Elke week zullen wij een onderwerp uitlichten en bespreken. In het vierde artikel van deze reeks zal worden ingegaan op het nieuwe begrip ‘ETFAL’.
ETFAL staat voor een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Dit is een nieuw begrip en vormt sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet een centraal afwegingskader binnen het omgevingsrecht. Het is een abstracte norm die dient als beoordelingskader voor belangrijke besluiten in de fysieke leefomgeving. Daarnaast is het begrip een vervolg op het criterium dat een bestemmingsplan onder het oude recht moest voldoen aan een ‘goede ruimtelijke ordening’.
De begrippen ‘goede ruimtelijke ordening’ en ‘ETFAL’ lijken op elkaar. Voor de invoering van de Omgevingswet was ‘goede ruimtelijke ordening’ het centrale criterium bij ruimtelijke besluiten. De beoordeling of sprake is van een ETFAL vormt een voorzetting van het criterium van een goede ruimtelijke ordening, maar heeft een ruimere strekking. Het begrip is namelijk bedoeld om een bredere benadering van de fysieke leefomgeving te bevorderen. ‘Goede ruimtelijke ordening’ richtte zich voornamelijk op planologische aspecten. ETFAL daarentegen omvat de gehele fysieke leefomgeving. Dit betekent dat niet alleen ruimtelijke, maar ook andere aspecten zoals sociale veiligheid, gezondheid en milieu worden meegewogen.
Sinds de invoering van de Omgevingswet is al enige jurisprudentie ontstaan die meer duidelijkheid geeft over de toepassing van ETFAL. Een voorbeeld hiervan is een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 oktober 2024. De rechtbank overweegt dat de formulering van de eisen die worden gesteld aan de beoordeling van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) verschilt van de formulering van de eisen die werden gesteld aan een omgevingsvergunning die werd verleend met toepassing van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit brengt met zich mee dat bij de beoordeling van omgevingsvergunning voor een BOPA een actievere houding van het bevoegd gezag (in dit geval het college van B&W van de gemeente Land van Cuijk) wordt gevraagd dan voorheen het geval was.
Ook interessant was de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2024. De uitspraak gaat over een tijdelijke omgevingsvergunning die is verleend voor het evenement Utrechtse Introductie Tijd 2024 (UIT 2024). Verzoekster voert aan overlast te zullen ondervinden van het evenement. Aangezien het een vergunning voor een BOPA betreft, beoordeelt de rechtbank of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank overweegt dat het bij deze beoordeling relevant kan zijn om mee te wegen hoe vaak een evenement op een specifieke locatie mogelijk wordt gemaakt. Telkens als evenementen middels een BOPA worden toegestaan, zal moeten worden beoordeeld of aan de eisen van ETFAL wordt voldaan. Uit de uitspraak volgt dat naarmate er vaker evenementen op dezelfde locatie plaatsvinden, hogere eisen moeten worden gesteld aan de afweging om die evenementen middels een BOPA toe te staan.
Omdat de Omgevingswet nog relatief kort geleden in werking is getreden, heeft de hoogste bestuursrechter – de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) – nog weinig uitspraken gedaan onder het nieuwe recht waarin zij de toets van ETFAL beoordeelt. In een uitspraak van 26 februari 2025 – waarin de vaststelling van een bestemmingsplan onder het oude recht centraal stond – lijkt de Afdeling de bredere benadering van het criterium ETFAL ook toe te passen in de beoordeling van het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’. De uitspraak ging over de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Voorsterpoort, Russenweg-Grote Voort (Retail)’ door de gemeenteraad (raad) van Zwolle. Het bestemmingsplan maakt in het plangebied een detailhandelontwikkeling mogelijk binnen het hoofdthema ‘in en om het huis’ in de woonbranche alsmede in bruin- en witgoedzaken. De raad heeft beoogd een duurzaam retailpark te realiseren. De eigenaar van de naastgelegen Woonboulevard Zwolle is tegen de vaststelling in beroep gekomen omdat zij vond dat de raad niet (zomaar) aan de gronden binnen het plangebied een ruimere bestemming kon toekennen dan op haar gronden rust. Als gevolg van de ruimere bestemming vreest de eigenaar voor leegstand van haar winkels omdat de winkels mogelijk verhuizen naar de gronden met de ruimere bestemming.
Volgens de Afdeling heeft de raad ten onrechte de ‘verdringingseffecten’ op de gronden van de Woonboulevard Zwolle niet onderzocht. Naar oordeel van de Afdeling had de raad de integrale effecten op en van de bestaande Woonboulevard bij de vaststelling van het bestemmingsplan moeten onderzoeken en meenemen in zijn afweging om aan de planlocatie een ruimere bestemming toe te kennen. De bestaande Woonboulevard zal immers deel gaan uitmaken van het beoogde duurzame retailpark. De raad had dan ook (beter) moeten motiveren wat de gevolgen van deze ontwikkelingen voor de winkelleegstand van de Woonboulevard Zwolle zijn. Tot slot oordeelt de Afdeling dat de raad heeft nagelaten de gevolgen van de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voor het verkeer in en om het plangebied inzichtelijk te maken. De Afdeling stelt de raad in de gelegenheid om de geconstateerde gebreken te herstellen.
Uit de bovenstaande uitspraak leiden wij af dat de Afdeling, óók in de beoordeling van de ‘goede ruimtelijke ordening’, belang hecht aan het vereiste dat functies evenwichtig worden toegedeeld aan een bepaalde locatie. Bij de toewijzing van een specifieke functie (ruimere bestemming) aan een locatie moeten de effecten op naastgelegen gronden worden meegewogen om tot het oordeel te komen dat deze keuze al dan niet evenwichtig is. Ook onder het oude recht lijkt de Afdeling dus een meer integrale beoordeling van een nieuwe ontwikkeling op de fysieke leefomgeving toe te passen. Wij verwachten in toekomstige jurisprudentie een dergelijke beoordeling vaker te zien.
De introductie van ETFAL onder de Omgevingswet markeert een verschuiving naar een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving. Uit deze jurisprudentie blijkt dat ETFAL een breed scala aan aspecten omvat die voorheen onder de ‘goede ruimtelijke ordening’ vielen, maar nu in een bredere context van de fysieke leefomgeving worden beoordeeld. Hoewel het begrip abstract blijft, bieden de eerste jurisprudentie en de wetsgeschiedenis handvatten voor de toepassing ervan in de praktijk. Onze specialisten bij Benthem Gratama staan uiteraard voor u klaar om ondersteuning te bieden bij al uw vragen over de Omgevingswet.
Heeft u vragen over dit onderwerp? Neem dan contact op met onze collega’s.
auteurs
Jan Teun Fuller
jtfuller@benthemgratama.nl
+31 (0)6 510 062 23
Jop van Heijningen
jvanheijningen@benthemgratama.nl
+31 (0)6 822 552 88
Jeroen van den Hoorn
jvandenhoorn@benthemgratama.nl
+31 (0)6 830 241 61