Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De invoering van deze wet werd omschreven als de grootste wetswijziging sinds het invoeren van de Grondwet in 1848. Afgelopen jaar werd de praktijk voor het eerst geconfronteerd met de Omgevingswet. In deze reeks gaan we in op onze eerste ervaringen met de Omgevingswet en wat dit voor de praktijk betekent. Elke week zullen wij een onderwerp uitlichten en bespreken. In het derde artikel zal worden ingegaan op de participatie in de Omgevingswet.
Onder participatie in de Omgevingswet wordt verstaan: “Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit”. Het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden houdt in dat zij in ieder geval vóór de start van de formele besluitvormingsprocedure worden meegenomen in het besluitvormingsproces. Het doel hiervan is om belangen, zorgen en suggesties in een vroeg stadium op tafel te krijgen, wat kan leiden tot betere en breder gedragen plannen.
Hoewel participatie niet nieuw is binnen het omgevingsrecht, heeft de Omgevingswet het belang ervan versterkt en is het expliciet in de wet verankerd. Sinds de komst van de Omgevingswet worden initiatiefnemers gestimuleerd om na te denken hoe het participatieproces wordt vormgegeven. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen verplichte en onverplichte participatie. De gemeenteraad kan namelijk gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is gesteld. Dit kan alleen bij omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 16.55, lid 7, Omgevingswet). Indien de initiatiefnemer in dergelijke gevallen niet of niet voldoende aan participatie heeft gedaan, kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten. De initiatiefnemer dient wel de mogelijkheid te krijgen om dit gebrek te herstellen (artikel 4:5 Awb).
In andere gevallen geldt dat de initiatiefnemer moet aangeven of aan participatie is gedaan, en zo ja, hoe de initiatiefnemer aan participatie heeft gedaan en wat hiervan de uitkomsten zijn (artikel 7.4 Omgevingsregeling). Wordt door de initiatiefnemer aangegeven dat niet aan participatie is gedaan? Dan is dit geen grond om de aanvraag te weigeren dan wel buiten behandeling te laten.
Op welke wijze aan participatie moet worden gedaan, is per geval verschillend. Dit hangt namelijk af van de soort aanvraag en of participatie verplicht is gesteld of niet. Daarbij geldt wel het uitgangspunt dat participatie vormvrij is. Daarnaast zien we dat gemeenten steeds vaker beleid hebben over hoe het participatieproces vormgegeven moet worden.
Het onderwerp participatie komt sinds de invoering van de Omgevingswet veelvuldig aan de orde in de jurisprudentie. Eén van de eerste uitspraken hierover was van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 5 maart 2024. Verzoekers zijn opgekomen tegen een omgevingsvergunning voor een tijdelijke crisisnoodopvang voor 250 personen. Volgens verzoekers heeft gedurende het proces onvoldoende burgerparticipatie plaatsgevonden. Anders dan verzoekers is de rechtbank van oordeel dat de gevolgde procedure niet in strijd is geweest met enig wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel. Uit de uitspraak volgt dat verzoekers in de veronderstelling verkeerde dat hun inbreng in het participatieproces van beslissende betekenis zou zijn. Volgens de rechtbank kan burgerparticipatie het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar bevat participatie geen resultaatsverplichting.
Een andere interessante uitspraak was van de rechtbank Gelderland van 23 augustus 2024. In deze uitspraak stond een jaarlijks terugkerend evenement centraal. Voorheen hield vergunninghouder informatiebijeenkomsten om belanghebbenden mee te laten denken, maar deze werden slecht bezocht. De vergunninghouder besloot om geen informatiebijeenkomsten meer te houden, maar enkel een informatiebrief naar omwonenden te sturen. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie bij omgevingsvergunningen vrijwillig is. Aangezien participatie in dit geval niet verplicht is gesteld en vergunninghouder op vrijwillige basis aan een vorm van participatie heeft gedaan (het versturen van een informatiebrief), slaagt het betoog van verzoeker op dit punt niet.
Uit de jurisprudentie valt al op te maken dat belanghebbenden het idee hebben dat participatie ergens toe moet leiden. Bijvoorbeeld dat door inspraak een plan voor een nieuwe ontwikkeling nog kan veranderen. Hoewel dit in sommige gevallen de uitkomst kan zijn, is dit geen vereiste voor een geslaagd participatieproces. Participatie is slechts een inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting. Dit betekent dat de initiatiefnemer zich moet hebben ingespannen om belanghebbenden te betrekken bij het initiatief, maar geen gehoor hoeft te geven aan de inbreng van belanghebbenden.
Voor initiatiefnemers is het met name van belang om participatie enige betekenis te geven, zodat belanghebbenden ook daadwerkelijk de kans krijgen om vroegtijdig te participeren bij nieuwe ontwikkelingen. Uiteindelijk is het hebben van draagvlak geen grond voor afwijzing van de aanvraag, maar zullen initiatiefnemers hier wel naar streven.
De Omgevingswet heeft participatie een prominente plaats gegeven in het omgevingsrecht. Door belanghebbenden vroegtijdig en op een passende manier te betrekken, kunnen plannen worden gerealiseerd die niet alleen juridisch houdbaar zijn, maar ook op breed draagvlak kunnen rekenen. Het is aan zowel overheden als initiatiefnemers om deze participatieverplichting serieus te nemen en effectief toe te passen, mede in het licht van de zich ontwikkelende jurisprudentie op dit gebied. Onze specialisten bij Benthem Gratama denken graag met u mee over dit onderwerp.
Heeft u vragen over dit onderwerp? Neem dan contact op met onze collega’s.
auteurs
Jan Teun Fuller
jtfuller@benthemgratama.nl
+31 (0)6 510 062 23
Jop van Heijningen
jvanheijningen@benthemgratama.nl
+31 (0)6 822 552 88
Jeroen van den Hoorn
jvandenhoorn@benthemgratama.nl
+31 (0)6 830 241 61