De Omgevingswet geeft de gemeenteraad een instrument om invloed uit te oefenen op buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s): het bindend adviesrecht. Dit instrument is de opvolger van de (oude) verklaring van geen bedenkingen, maar de juridische inbedding is anders. In deze blog staat centraal wat bindend advies is, wanneer het geldt, hoe het procedureel werkt en waarom de rechtspraak laat zien dat het geen afvinkpunt is.
De gemeenteraad kan bij raadsbesluit gevallen aanwijzen waarin hij adviseur is bij aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een BOPA. Dit volgt uit art. 16.15a, onder b, onder 1° Omgevingswet in samenhang gelezen met art. 4.21 Omgevingsbesluit.
Is een aanvraag zo’n aangewezen geval, dan moet het college de raad om advies vragen voordat op de aanvraag wordt beslist. Dat geldt ook als het college voornemens is de vergunning te weigeren. Daarnaast kan zich de situatie voordoen waarin het college niet het bevoegd gezag is om over de aanvraag te beslissen, maar wél moet instemmen met de voorgenomen beslissing van een ander bevoegd gezag. Indien een dergelijk geval is aangewezen, kan de raad bindend adviseren over dat instemmingsbesluit.
De bindende werking volgt uit art. 16.15b Omgevingswet: de regels over het beslissen op de aanvraag (of het verlenen/onthouden van instemming) worden toegepast met inachtneming van het raadsadvies. Geeft de raad een advies dat buiten die regels valt (bijvoorbeeld op gronden die géén onderdeel zijn van de BOPA-beoordeling), dan moet het college dat deel van het advies negeren en uitleggen waarom (art. 3:50 Awb).
Een nuance die hierop kan worden aangebracht geldt bij gecombineerde aanvragen. Een positief raadsadvies over de BOPA verhindert niet dat het college de vergunning weigert als een andere aangevraagde activiteit daartoe aanleiding geeft.
Het bindend adviesrecht is een advies in de zin van de Omgevingswet (art. 16.15 Ow) en de Awb-regeling over advisering is daarop van toepassing.
Dit is iets anders dan het instemmingsrecht (art. 16.16 Ow): instemming is juridisch een vorm van goedkeuring (Awb titel 10.2.1) en kent andere gevolgen. Bij bindend advies geldt juist: als de raad niet tijdig adviseert, kan het college alsnog een geldig besluit nemen (art. 3:6 lid 2 Awb).
De gemeenteraad moet de gevallen vooraf aanwijzen in een raadsbesluit. Het gaat (als hoofdregel) om gevallen waarin het college bevoegd gezag is voor het verlenen van een BOPA. De raad heeft aldus een keuze of veel dan wel weinig gevallen worden aangewezen.
In een relevante tussenuitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant stond het bindend adviesrecht van de gemeenteraad bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit centraal (ECLI:NL:RBZWB:2025:9135). De zaak betrof een omgevingsvergunning voor een tijdelijke crisisnoodopvang. Het college van burgemeester en wethouders had deze vergunning verleend zonder vooraf advies te vragen aan de gemeenteraad, terwijl de activiteit viel onder een door de raad aangewezen categorie waarvoor advies was vereist.
De rechtbank oordeelde dat het ontbreken van het raadsadvies in beginsel in bezwaar kan worden hersteld. Dat past bij artikel 7:11 Awb, op grond waarvan in bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. In dit geval was het herstel echter onvolledig. De gemeenteraad had al vóór de hoorzitting advies uitgebracht en kon daarom niet beschikken over het volledige bezwaardossier.
Volgens de rechtbank brengt de bindende werking van artikel 16.15b Omgevingswet mee dat de gemeenteraad volledig moet zijn geïnformeerd voordat het advies wordt uitgebracht. Die verplichting eindigt niet bij het primaire besluit. Als tegen de vergunning bezwaar wordt gemaakt, moet het college de raad ook in de bezwaarfase betrekken. Dat betekent dat het college ten minste de bezwaarschriften, het verslag van de hoorzitting en — indien van toepassing — het advies van de bezwaarschriftencommissie aan de raad moet voorleggen. Zolang de raad zijn advies niet wijzigt, blijft het college daaraan gebonden.
In de tussenuitspraak stelde de rechtbank het college in de gelegenheid het geconstateerde gebrek te herstellen. Daartoe moest het college het volledige dossier, inclusief de stukken uit de bezwaarprocedure, alsnog aan de gemeenteraad voorleggen met de vraag of de raad bij zijn eerdere advies bleef. Het college heeft van die herstelmogelijkheid geen gebruik gemaakt. De rechtbank heeft om die reden einduitspraak gedaan (ECLI:NL:RBZWB:2025:9131) en het bestreden besluit vernietigd.
De uitspraak van de rechtbank laat zien dat de werking van het bindend adviesrecht niet eenvoudig is. Enerzijds kan de raad veel invloed uitoefenen middels het advies. Anderzijds wordt de bindende werking van het advies beperkt door artikel 16.15b Omgevingswet: voor zover de raad buiten de beoordelingsregels treedt, kan gemotiveerd van dit advies worden afgeweken.
Voor de praktijk is het van belang om vroegtijdig te constateren welke gevallen de raad voor bindend advies heeft aangewezen. Daarnaast dient het college er rekening mee te houden dat de raad ook in de bezwaarprocedure betrokken moet blijven. De uitspraak laat zien dat dergelijke gebreken kunnen worden hersteld, maar voorkomen is uiteraard beter dan genezen.
Wilt u weten of in uw zaak bindend raadsadvies vereist is, of hoe een besluit op dit punt kan worden aangevochten of verdedigd? Wij denken graag met u mee.
auteur
Jeroen van den Hoorn
jvandenhoorn@benthemgratama.nl
+31 (0)6 830 241 61