Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan die grote gevolgen heeft voor het Programma Aanpak Stikstofdepositie (PAS). De Afdeling heeft uitgemaakt dat het PAS niet meer mag worden gebruikt voor het verlenen van de Wet natuurbescherming. De uitspraak heeft niet alleen grote gevolgen voor veehouderijen die hun veestapel willen uitbreiden, maar ook voor andere projecten zoals bestemmingsplannen, de aanleg van wegen en zelfs voor het beweiden van vee of het uitrijden van mest.
Het is bekend en een vaststaand gegeven dat het merendeel van de Natura-2000 gebieden in Nederland overbelast zijn door stikstof die wordt uitgestoten in binnen- en buitenland. De veehouderij heeft een groot aandeel in die uitstoot, maar is niet de enige. Ook industriële bedrijven, (snel)wegen en bijvoorbeeld luchtverkeer stoten stikstof uit. Stikstof is slecht voor verschillende planten en diersoorten en daarom ook voor de gebieden waarin die soorten leven. De hoeveelheid stikstof die wordt uitgestoten en op die gebieden neerdaalt neemt ieder jaar af. Toch is er nog steeds teveel. Daarom worden allerlei maatregelen getroffen om de stikstofuitstoot nog verder naar beneden te krijgen. Het PAS is een programma dat daarin moest voorzien.
Het PAS had een dubbele doelstelling. Aan de ene kant moest het programma ervoor zorgen dat de Natura-2000 gebieden in Nederland bleven behouden of herstelden om zo een gunstige staat van instandhouding te bereiken. Aan de andere kant moest het programma ruimte bieden aan economische ontwikkelingen die zorgen voor stikstofuitstoot op die gebieden. Het programma voorzag in een maatregelenpakket aan de bron van de uitstoot, maar ook in herstelmaatregelen in de Natura-2000 gebieden zelf. De daling van de stikstofdepositie die hierdoor moest ontstaan, kon dan worden ingezet voor verdere economische groei. Veel van deze maatregelen zouden pas in de toekomst worden genomen. Daarmee nam het PAS al een voorschot op effecten die zich nog niet hadden voorgedaan.
Aan het PAS ligt een zogenaamde passende beoordeling ten grondslag. Dat is een beoordeling van alle effecten die het PAS voor de stikstofdepositie heeft. Deze beoordeling is verplicht op grond van de Habitatrichtlijn. Dat is een Europese richtlijn waar elke lidstaat van de EU aan moet voldoen. Het PAS kende vergunningplichtige, meldingsplichtige en vergunningvrije projecten. Voor al deze projecten gold dat zij niet afzonderlijk op hun effecten hoefden te worden onderzocht, maar dat verwezen kon worden naar de passende beoordeling van het PAS.
Nadat het PAS van kracht werd, volgenden er veel procedures waarin milieuorganisaties de vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 van veehouderijen aanvochten. Voor de Afdeling was dat aanleiding om het Europees Hof van Justitie (Hof) te vragen of Nederland met het PAS wel op een goede manier uitvoering gaf aan de Habitatrichtlijn. Op 7 november 2018 gaf het Hof in een uitspraak antwoord op die vragen. Dat antwoord was op zijn minst gunstig voor het PAS. Het Hof had veel kritiek op de wijze waarop Nederland probeert de stikstofuitstoot terug te dringen en tegelijkertijd de economische groei wil stimuleren. Het antwoord van het Hof is verwerkt in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.
De uitspraak van de Afdeling telt 61 pagina’s. Het voert te ver om uitgebreid op de uitspraak in te gaan. Volstaan wordt met de kern ervan. De Afdeling is van oordeel dat een programma als het PAS zich moeilijk laat verenigen met de Habitatrichtlijn. De richtlijn stat namelijk niet toe dat met maatregelen die nog niet zijn genomen alvast een voorschot wordt genomen op de daling van de stikstofuitstoot, terwijl die (onzekere) toekomstige daling al wel onmiddellijk wordt gebruikt om nieuwe projecten mogelijk te maken. De Habitatrichtlijn wil juist dat de positieve effecten van maatregelen worden gebruikt om de stikstofdepositie op Natuura-2000 gebieden verder te laten dalen.
In de uitspraak oordeelt de Afdeling ook dat een systeem van vergunningvrije projecten in strijd is met de Habitatrichtlijn. Dat houd in dat voor kleine projecten, hoe klein ook, de vergunningplicht alsnog is gaan gelden. De aanleg van een hoofdweg, het uitrijden van mest of het beweiden van vee is dus vergunningplichtig. Dat houdt automatisch in dat die plicht ook is gaan gelden voor meldingsplichtige activiteiten zoals de geringe uitbreiding van een veehouderij. Voor alle vergunningplichtige, vergunningvrije en meldingsplichtige projecten moet nu eerst een passende beoordeling worden gemaakt. Uit die beoordeling moet blijken wat de effecten van de voorgenomen activiteit op Natura-2000 gebieden zijn en met welke maatregelen eventuele negatieve effecten kunnen worden weggenomen. Wanneer effecten niet kunnen worden weggenomen, dan kan het project niet vergund worden.
De uitspraak van de Afdeling heeft niet alleen gevolgen voor vergunningplichtige, vergunningvrije en meldingsplichtige projecten. Ook bestemmingsplannen die voorzien in een economische ontwikkeling die gevolgen heeft voor de stikstofdepositie op Natura-2000 gebieden delen in het lot. Alle bestemmingsplannen die hierin voorzien en nog niet zijn vastgesteld of die nog onder de rechter zijn, moeten aan de Habitatrichtlijn voldoen. Voldoen zij niet, dan zullen zij worden vernietigd en kan de gewenste ontwikkeling niet doorgaan.
Na de uitspraak van het Hof zag men in Nederland de bui al hangen. Hoewel het Hof op sommige punten voor het PAS de deur op een kier liet staan, was de algehele conclusie al dat de Afdeling niet anders kon dan een streep door het PAS halen. Hierdoor is Nederland weer terug bij af. Voor elk afzonderlijk project of bestemmingsplan dat negatieve effecten kan hebben op een Natura-2000 gebied moet nu een passende beoordeling worden gemaakt, hoe gering de effecten ook kan zijn. Daarmee zullen veel initiatieven vertraging oplopen en zullen kosten moeten worden gemaakt om aan de bron die negatieve effecten tegen gaan. Het is niet uitgesloten dat het tegengaan van effecten niet mogelijk is. Het project of bestemmingsplan kan dan niet doorgaan. Een weg kan dan niet worden aangelegd of een veehouderij kan niet uitbreiden. De uitspraak heeft zeker gevolgen voor de economische groei in Nederland.
Heeft u vragen over de gevolgen van de deze uitspraak of wilt u meer informatie, neem dan gerust contact op met Esther Wijnne (sector Agrarisch & Grondzaken) of Erik Averdijk (sector Bouw & Vastgoed). Zij helpen u graag verder.
038 428 00 77
info@benthemgratama.nl