Op 1 oktober 2025 deed de rechtbank Zeeland-West-Brabant de tweede uitspraak over een onteigeningsbeschikking op basis van de Omgevingswet. Sinds 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Daarmee zijn onder andere de regels over onteigeningen gewijzigd. De eerste uitspraak over een onteigeningsbeschikking op grond van de Omgevingswet werd ook gedaan door de rechtbank Zeeland-West-Brabant, zie ECLI:NL:RBZWB:2025:2931. In deze blog bespreek ik de belangrijkste overwegingen van de rechtbank van de tweede onteigeningsuitspraak onder de Omgevingswet.
De casus
De raad van de gemeente Moerdijk is voornemens een nieuwe weg te realiseren. Daarvoor is volgens de raad vereist dat vier percelen worden aangekocht. Drie percelen daarvan zijn in eigendom van verschillende eigenaren. Aan de onteigeningsprocedure nemen twee partijen deel: belanghebbende 1 (eigenaar van perceel 1) en belanghebbende 2 (pachter van perceel 4, eigendom van de Staat/Rijksvastgoedbedrijf).
De juridische context: onteigening onder de Omgevingswet
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de onteigeningsprocedure deels in het bestuursrecht getrokken. De belangrijkste wijzigingen hebben met name plaatsgevonden op procedureel vlak. De civiele rechter buigt zich namelijk niet langer over de onteigening, maar enkel over de schadeloosstelling. De materiële regels zijn grotendeels – mede vanwege het goed functioneren hiervan – intact gebleven.
De onteigeningsprocedure vangt onder de Omgevingswet aan met het nemen van een onteigeningsbeschikking (art. 11.3 Ow) en wordt genomen door het bevoegd gezag, in dit geval de raad van de gemeente Moerdijk (art. 11.4 Ow). Het bestuursorgaan dat de onteigeningsbeschikking heeft genomen, dient de bestuursrechter te verzoeken deze te bekrachtigen (art. 16.93 Ow). Tegen het verzoek aan de bestuursrechter om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen, kunnen door belanghebbenden (in de zin van artikel 1:2 Awb) bedenkingen worden ingebracht. De mogelijkheid om bedenkingen in te brengen heeft een vergelijkbare functie als een beroepschrift in een reguliere beroepsschriftprocedure.
Het bekrachtigingsverzoek kan worden toegewezen of afgewezen, al dan niet geheel of gedeeltelijk (art. 16.108 Ow). Ongeacht of er bedenkingen naar voren zijn gebracht door belanghebbenden, beoordeelt de rechter ambtshalve of is voldaan aan de eisen om tot onteigening over te gaan (art. 16.107 Ow). Ook als er geen bedenkingen zijn ingebracht wordt deze ‘basistoets’ uitgevoerd, om te waarborgen dat niemand wordt onteigend zonder dat de rechter zich hierover heeft gebogen.
Voorbereiding
De onteigeningsbeschikking wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit titel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Als onderdeel van die procedure is de raad verplicht de ontwerp-onteigeningsbeschikking en alle daarop betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen.
Belanghebbende 2 stelt zich op het standpunt dat niet alle stukken ter inzage zijn gelegd. Volgens belanghebbende 2 hadden gegevens en bescheiden over het minnelijk overleg (logboek en bewijsstukken) ter inzage moeten worden gelegd of had de raad belanghebbende 2 moeten wijzen op de mogelijkheid tot inzage in deze stukken (art. 3:11 Awb en art. 7.6 Ob). Belanghebbende 2 is door deze handelswijze niet in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over de onderbouwing van het minnelijk overleg.
De rechtbank oordeelt dat de raad in strijd heeft gehandeld met artikel 3:11 Awb en artikel 7.6 van het Ob. De raad had de mogelijkheid aan belanghebbenden moeten bieden om tijdens de terinzagelegging inzage te krijgen in het logboek (en relevante bijlagen) dat betrekking had op het minnelijk overleg. Naar het oordeel van de rechtbank kon van de raad redelijkerwijs niet worden verwacht dat hij alle logboeken voor eenieder ter inzage zou leggen, omdat daarin persoonsgegevens en financiële gegevens zijn opgenomen van betrokkenen. Van de raad kon redelijkerwijs wél worden verwacht dat de raad belanghebbenden zou wijzen op de mogelijkheid een kopie van het logboek (en bijlagen) dat specifiek betrekking had op die belanghebbende, op te vragen. De raad had in de kennisgeving van de terinzagelegging bijvoorbeeld kunnen wijzen op de mogelijkheid om een persoonlijk dossier op te vragen bij de raad.
Het bovengenoemde gebrek in de totstandkoming van de onteigeningsbeschikking wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 Awb. De raad heeft in beroep alsnog de logboeken (met bijlagen) overgelegd. De rechtbank is niet gebleken dat de belanghebbenden zijn benadeeld door de te late terbeschikkingstelling hiervan.
Onteigeningsbelang
Artikel 14 van de Grondwet bepaalt dat onteigening alleen kan plaatsvinden in het algemeen belang. De rechtbank benadrukt in de uitspraak dat van een onteigeningsbelang sprake is als de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving onder uitsluiting van de bestaande vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer, mogelijk is gemaakt in een vastgesteld omgevingsplan (art. 11.6, onder a, Ow). Vormt het omgevingsplan de basis van de onteigening, dan geldt in beginsel de eis dat de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer is toegelaten “onder uitsluiting van de bestaande vorm”.
Volgens de rechtbank is in het onderhavige geval sprake van een onteigeningsbelang. De beoogde ontwikkeling is mogelijk gemaakt in het door de raad van Moerdijk op 3 november 2022 vastgestelde bestemmingsplan. Uit dat bestemmingsplan blijkt dat de functies verkeer, water en groen zijn toegekend. De gebruiksdoelen van de percelen sluiten aan bij de beoogde ontwikkeling, namelijk het aanleggen van een randweg.
Urgentie
Belanghebbende 1 heeft aangevoerd dat de urgentie om over te gaan tot onteigening ontbreekt. Zoals gezegd vindt de beoogde ontwikkeling zijn grondslag in het op 3 november 2022 vastgestelde bestemmingsplan. Tegen de vaststelling van het bestemmingsplan is beroep aangetekend bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Volgens belanghebbende 1 is het prematuur om tot onteigening over te gaan, omdat het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is vastgesteld.
De rechtbank gaat niet mee in het standpunt van belanghebbende 1. De rechtbank stelt vast dat de wetgever het mogelijk heeft gemaakt om een onteigeningsbeschikking te baseren op een nog niet onherroepelijk omgevingsplan. In de memorie van toelichting staat expliciet dat niet de voorwaarde wordt gesteld dat het bestemmingsplan/omgevingsplan onherroepelijk is (Kamerstukken II 2018/2019, 35133, 3, P. 237). Wanneer het bevoegd gezag zou moeten wachten tot het bestemmingsplan/omgevingsplan onherroepelijk is geworden voordat het de onteigeningsbeschikking zou kunnen geven, zou dat tot te grote vertraging leiden voor de verwezenlijking van de beoogde vorm van beheer, gebruik of ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
Voor de uiteindelijke eigendomsovergang is uiteraard wel vereist dat het bestemmingsplan/omgevingsplan onherroepelijk is geworden. Uit artikel 11.16, eerste lid, onder b, Omgevingswet volgt dat de notaris de onteigeningsakte pas kan verlijden op het moment dat het bestemmingsplan/omgevingsplan onherroepelijk is geworden.
Noodzaak
Een onteigeningsbeschikking kan enkel worden gegeven wanneer de onteigening noodzakelijk is (artikel 11.5, onder b, Ow). Daarvan is in ieder geval sprake wanneer het bevoegd gezag een redelijke poging heeft ondernomen de onroerende zaak in minnelijkheid te verwerven. Daarbij moet het minnelijk overleg een reëel en serieus overleg inhouden, waarbij wordt geprobeerd tot overeenstemming te komen. Wordt aan de eisen van deze minnelijke fase niet voldaan, dan kan dit aan de noodzaak van een onteigening in de weg staan.
Perceel 1
In het onderhavige geval heeft de raad van de gemeente Moerdijk het verzoek gedaan aan de rechtbank om de onteigeningsbeschikking voor vier percelen te bekrachtigen. Belanghebbende 1 (eigenaar van perceel 1) heeft aangevoerd dat onteigening van zijn perceel niet noodzakelijk is, omdat de raad geen redelijke poging heeft gedaan om het perceel in minnelijkheid te verwerven. Vanaf de eerste gesprekken heeft belanghebbende 1 nadrukkelijk aangegeven dat het voor zijn agrarisch bedrijf van essentieel belang is om vervangende grond te verkrijgen. Hierop moet het bedrijf gewassen telen voor het voer van de koeien. De raad heeft belanghebbende 1 een perceel middels grondruil aangeboden, maar partijen hebben daarop geen akkoord kunnen bereiken. Vervolgens heeft belanghebbende 1 enkel nog aanbiedingen in geld ontvangen.
De rechtbank oordeelt dat de onteigening wel degelijk noodzakelijk is. De raad heeft volgens de rechtbank een redelijke poging gedaan om het perceel in minnelijkheid te verwerven. De Omgevingswet verplicht namelijk niet tot schadeloosstelling in de vorm van compensatiegrond of andere oplossingen. Daarbij merkt de rechtbank op dat wanneer een belanghebbende in het minnelijk overleg duidelijk maakt de voorkeur te geven aan vervangende grond of een andere oplossing, de raad moet nagaan of hieraan tegemoet kan worden gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad in voldoende mate onderzocht of tegemoet kon worden gekomen aan de wens van belanghebbende 1 voor kavelruil. Daarbij speelde mee dat belanghebbende 1 een aanbod is gedaan voor kavelruil, maar daarop niet heeft gereageerd. Nadat opnieuw is gevraagd om te reageren op het aanbod en wederom geen reactie volgde, heeft de raad een aanbod in geld gedaan. Gelet op de omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de raad een redelijke poging heeft gedaan om het perceel minnelijk te verwerven.
Perceel 4
Perceel werd door belanghebbende 2 gepacht. Ook belanghebbende 2 stelt dat onteigening van de pacht niet noodzakelijk is, omdat geen redelijke poging is gedaan het perceel minnelijk te verwerven. Volgens belanghebbende 2 is niet duidelijk hoe het perceel precies wordt ingericht en of eventueel nog meer grond verkregen moet worden. De raad kan daardoor ook geen redelijk aanbod doen, aldus belanghebbende 2. Bovendien zouden niet alle schadeposten in het voorstel zijn meegenomen.
De rechtbank oordeelt ook hier dat de raad in voldoende mate heeft onderzocht of tegemoet kon worden gekomen aan de wensen van belanghebbende 2. Nadat bleek dat partijen niet tot overeenstemming konden komen, kon de raad in redelijkheid overgaan tot een aanbod in geld. Tot slot oordeelt de rechtbank dat het uiteindelijk aan de civiele rechter is om te oordelen over de verschillende schadeposten die wel of niet zijn meegenomen in de aangeboden schadeloosstelling.
Percelen 2 en 3
Van noodzaak tot onteigening van de percelen 2 en 3 is geen sprake meer. De rechtbank heeft vastgesteld dat de raad overeenstemming heeft bereikt met de eigenaren van de percelen. Aangezien de raad het verzoek tot bekrachtiging van de onteigening van deze percelen niet heeft ingetrokken, heeft de rechtbank het verzoek voor deze percelen afgewezen.
Afronding
In de uitspraak van de rechtbank wordt uitgebreid ingegaan op het stelsel van onteigeningen onder de Omgevingswet. Nieuw in de onteigeningsprocedure is dat de bestuursrechter gebruikmaakt van zijn bevoegdheden uit de Awb. Net zoals in de eerste onteigeningsuitspraak, zien we dat gebreken in de totstandkoming van de onteigeningsbeschikking gepasseerd kunnen worden met toepassing van artikel 6:22 Awb. Daarnaast heeft de rechtbank in de uitspraak bevestigd dat een onteigeningsbeschikking kan worden gebaseerd op een nog niet onherroepelijk omgevingsplan, zoals reeds in de wetgeschiedenis was opgenomen. Toch bestaan in de praktijk nog steeds vragen over deze nieuwe onteigeningsprocedure. In de komende uitspraken zal hier langzamerhand steeds meer duidelijkheid over komen.
auteur
Jeroen van den Hoorn
jvandenhoorn@benthemgratama.nl
+31 (0)6 830 241 61