Op 2 oktober 2018 heeft het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) zeven uitspraken gedaan inzake de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) en de daarop gebaseerde melkveefosfaatreferentie. De procedures die op het gebied van de melkveefosfaatreferentie gevoerd zijn vertonen veel parallellen met de procedures die gevoerd zijn en nog gevoerd worden over de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Kunnen deze uitspraken van het CBb over de melkveefosfaatreferentie van invloed zijn op uitspraken van het CBb inzake het fosfaatrechtenstelsel die nog moeten volgen?
Door diverse melkveehouders is destijds bezwaar gemaakt tegen de vastgestelde melkveefosfaatreferentie. Daarbij is onder andere gesteld dat sprake is van strijdigheid met artikel 1 EP EVRM. Het vaststellen van de melkveefosfaatreferentie zou leiden tot een individuele disproportionele last (IDL), omdat er voor de peildatum is geïnvesteerd in uitbreiding van het bedrijf en daartoe onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan. Dezelfde standpunten zijn ingenomen in de procedures rondom de fosfaatrechten.
Op 15 juni 2016 heeft het CBb uitspraken gedaan en geoordeeld dat de Wvgm in zijn algemeenheid niet in strijd is met artikel 1 EP EVRM, omdat deze bijvoorbeeld voldoende voorzienbaar was en voldoet aan de eisen van proportionaliteit. Maar het CBb oordeelde ook dat de minister de besluiten niet voldoende zorgvuldig had voorbereid en gemotiveerd door niet in te gaan op de door appellanten aangevoerde individuele omstandigheden. Deze uitspraken lijken derhalve sterk op de uitspraken van 21 augustus 2018 van het CBb over de Regeling fosfaatreductieplan welke uitspraken ook van belang zijn voor het fosfaatrechtenstelsel.
Naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 moesten er nieuwe beslissingen op bezwaar worden genomen. Daarbij moest de minister onderzoeken of de vastgestelde melkveefosfaatreferentie op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden een individuele, buitensporige last oplevert. Om te kunnen beoordelen of van zo’n individuele disproportionele last sprake is, is destijds een beoordelingskader ontwikkeld. Dit beoordelingskader hield kort gezegd in dat aangetoond moest worden dat er (a) sprake is van onomkeerbare uitbreidingsplannen voor de peildatum, (b) sprake is van een ernstige bedreiging van de continuïteit van het bedrijf en (c) dat deze bedreiging van de continuïteit wordt veroorzaakt door de lagere melkveefosfaatreferentie.
In de uitspraken van het CBb van 2 oktober 2018 oordeelt het CBb thans dat de minister uit mocht gaan van dit beoordelingskader bij de beoordeling of sprake is van een individuele disproportionele last. Dat is interessant, omdat de minister recent ook een beoordelingskader heeft ontwikkeld met betrekking tot het fosfaatreductieplan en het fosfaatrechtenstelsel om te beoordelen of sprake is van een individuele disproportionele last. De vraag is nu of de minister van dit beoordelingskader uit mag gaan.
Het beoordelingskader voor het beoordelen van een individuele, disproportionele last inzake het fosfaatreductieplan en/of het fosfaatrechtenstelsel is neergelegd in een Kamerbrief van 14 september 2018 (Kamerstuk II 2017/18, 33 037, nr. 309). Dit beoordelingskader houdt in dat aangetoond moet worden dat er
(a) sprake is van een bijzondere omstandigheid ten aanzien van de individuele onderneming, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten haar invloedssfeer lag, (b) sprake is van een bedreiging van de continuïteit van het bedrijf en (c) dat deze bedreiging van de continuïteit van het bedrijf wordt veroorzaakt door het fosfaatreductieplan of het fosfaatrechtenstelsel, aangetoond door middel van een accountantsverklaring en een bankverklaring.
Deze eis werd niet gesteld in het kader van de melkveefosfaatreferentie, zodat het toetsingskader op dit punt nu anders en strenger is. Ook hoefde in het kader van de melkveefosfaatreferentie ‘slechts’ te worden aangetoond dat sprake was van onomkeerbare uitbreidingsplannen voor de peildatum. Blijkens het huidige toetsingskader inzake het fosfaatrechtenstelsel en het fosfaatreductieplan is het onvoldoende om aan te tonen dat voor de peildatum onomkeerbare (financiële) verplichtingen zijn aangegaan ter uitbreiding van het bedrijf. Namens de minister is nadrukkelijk aangegeven dat het aangaan van onomkeerbare verplichtingen ter uitbreiding van het bedrijf (om wat voor reden dan ook) niet als bijzondere omstandigheid wordt gezien.
Het toetsingskader, zoals de minister dat voor het beoordelen van een individuele disproportionele last betreffende de Wvgm heeft vastgesteld, is door het CBb goedgekeurd. Het toetsingskader zoals de minister dat voor het beoordelen van een individuele disproportionele last inzake het fosfaatrechtenstelsel en fosfaatreductieplan heeft vastgesteld is echter anders en strenger. Dit is opvallend omdat de effecten van de Wvgm beperkter zijn, dan die van het fosfaatrechtenstelsel. De Wvgm maakt groei van het fosfaatoverschot niet onmogelijk, maar maakt dat de kosten voor mestafzet hoger zijn. Het effect van het fosfaatrechtenstelsel is veel ingrijpender, omdat het fosfaatrechtenstelsel een verbod op het produceren van meer fosfaat dan waarvoor men fosfaatrechten heeft, inhoudt. In dat licht bezien is het opvallend de toets of sprake is van een individuele disproportionele last voor het fosfaatrechtenstelsel zwaarder te maken dan voor de Wvgm. Het is daarom goed mogelijk dat het CBb het toetsingskader, zoals de minister dat voor het beoordelen van een individuele disproportionele last inzake het fosfaatrechtenstelsel en fosfaatreductieplan heeft vastgesteld, dit keer niet goedkeurt.
auteur: Esther Wijnne-Oosterhoff
e: info@benthemgratama.nl
t: 038 – 428 00 77